政策性保险应突出体现引导作用

近日，为稳定生猪生产保障市场供应，中国银保监会办公厅、农业农村部办公厅联合发文，部署完善生猪政策性保险政策，提高能繁母猪、育肥猪保险保额，暂时将能繁母猪保险保额从1000—1200元增加至1500元、育肥猪保险保额从500—600元增加至800元。

此举旨在通过保险机制，引导养殖户稳定生产，平抑猪肉价格波动。业界普遍认为，随着近年来自然灾害的频发，对于公共性或者准公共性的风险，需加快农业保险和巨灾保险发展步伐，其中要突出政策性保险的政策引导作用。

保险是经济社会风险管理的关键一环，虽然我国已是第二大保险新兴市场，但是公共性风险防范机制依然不健全，相应的保险产品服务难以满足巨大的需求。比如，在2008年汶川地震中，保险赔偿不到直接经济损失的1%。2018年台风“温比亚”来临时，寿光蔬菜大棚也暴露出参保率过低的情况。

针对巨灾的政策性保险安排，一方面是为了构建系统性的风险防范机制，另一方面是为了加强对市场主体参与的政策引导，从而壮大市场。

就面临的自然灾害而言，农业风险具有明显的公共特征，这使得农业保险具有一定的准公共物品性质。农业保险可降低种养殖业风险成本，增加供给，使得农产品价格降低，其受益者不仅仅是投保的种养殖户，社会上的消费者都可受益。同样，农业保险的风险远远高于一般风险，一旦台风、洪水等自然灾害发生，商业保险公司往往难以支付其巨大的风险成本。

因此，要发挥农业保险风险保障功能，以减少自然灾害带来的生产不稳定性，必须把部分重要的农业保险险种作为政策性保险业务来经营。政策性生猪保险正是如此，我国以往物价调控中曾出现明显的“猪周期”，猪肉价格波动能够影响CPI，因此生猪稳产保供具有一定的准公共性特征，而提高能繁母猪、育肥猪保险保额能够在一定程度上恢复和增强养殖户信心。

从政策效果看，政策性农业保险通过财政手段与市场机制的对接，有效分担了种养殖业因自然灾害和意外事故造成的经济损失，既提高了财政资金的使用效率，又放大了风险保额。其中，“政策性”主要体现在政府通过保费补贴等进行政策扶持上，既在实际上缓解了农户的投保资金压力，也体现出明显的政府引导行为。自2007年中央财政保费补贴试点启动以来，已经将水稻、小麦、玉米等主要粮食作物以及能繁母猪、奶牛、育肥猪等多个涉及国计民生的品种纳入补贴目录。除此之外，各地根据特色农业产业的种类不同，纳入政策性农业保险保费补贴范围的农产品品种也在不断增加。比如，安徽淮北市自2019年起，将花生、芝麻、马铃薯等作物纳入全市政策性农业保险保费补贴范围。

更为重要的是，因为农业保险具有准公共性，严重的自然灾害可能造成农业生产的巨大损失，使得我国的农业保险赔付率始终处于高水平，甚至造成部分专业农险公司亏损。只有进行必要而有效的政策引导，才能调动保险公司开办高风险性农业保险的积极性，也只有扩大了市场规模，我国真正市场化的农业巨灾风险分散机制才能建立。2018年8月，财政部、农业农村部、银保监会印发通知，将水稻、玉米、小麦三大粮食作物制种纳入中央财政农业保险补贴目录，被视作针对制种产业的政策性保险安排，针对的正是制种保险经办机构长期亏损、可持续性较差的现状。而中央财政对制种保险给予保费补贴，可以有效扩大制种保险覆盖面，有利于发挥“大数法则”作用，保险公司在扩大规模的同时可以降低风险，从而推动制种保险长期可持续发展。

保险的核心功能是风险分担，巨灾风险是典型的公共性风险，风险发生时覆盖面广，理赔数额巨大，决定了必须要由政府、企业、个人、保险公司等多方共担风险，各类市场主体才有参与的积极性。而巨灾风险管理也属于公共产品属性，保险本身是市场化机制，政策性保险将行政手段与市场化机制结合，既要把保险机制融入到整个经济社会风险管理中，又要把巨灾保险放入公共管理的框架内考量和构建。从国内已开始试点的深圳、宁波、大理等地来看，政策性引导必不可少。